王思琢 【期刊名称】《国土资源》 【年(卷),期】2018(000)012 【总页数】2 页(P49-50) 【作 者】王思琢 【作者单位】辽宁省国土资源调查规划局 【正文语种】中 文

　　沈阳经济区涵盖沈阳、鞍山、抚顺、本溪、辽阳 5 个城市， 资源丰富生态良好， 城镇集聚基础雄厚，是国家重要装备制造业基地和优化开发区域， 是东北地区重 要的工业城市群和辽宁省经济发展的核心区域。2011 年 9 月， 国务院正式批准 《沈阳经济区新型工业化综合配套改革试验总体方案》， 对沈阳经济区加快转变 经济发展方式， 坚持走中国特色新型工业化道路， 推进东北地区等老工业基地全 面振兴具有重要意义。随着国家战略的深入实施， 沈阳经济区产业结构逐步优化， 生态环境和基础设施建设不断改善， 民生工程和社会事业全面推进。但与此同时， 区域国土空间利用的深层次、结构性等方面的矛盾也日益凸显，国土空间优化配置 问题亟待解决。 存在的主要问题 1.空间利用集约度和协调度低 快速土地城镇化导致国土空间结构失衡、空间利用效率不高等现象。具体表现在城

　　镇建设用地快速扩张，城镇生产空间大、生态空间小，新城新区、开发区土地利用 效率较低。沈阳经济区半数以上地区工业用地比重超过 30%，城市市区尤为明显， 且多数地区呈持续增加趋势。 2.产业发展协同度和资源利用效率不高 空间形态和产业结构趋同，城市发展缺乏特色，开发缺乏统筹，一些新城新市镇和 主导产业园区基础设施重复、滞后或超前建设现象并存，类型相似、功能雷同现象 严重，致使空间利用效率和综合效益不高。 3.区域和城乡发展差距扩大 区域和城乡之间差距呈继续扩大态势，区域之间、城乡之间在公共设施、义务教育、 社会保障、公共就业服务等方面存在显著差异，不利于促进形成区域协调发展、基 本公共服务均等化、城乡一体化发展格局，不利于全体居民共享现代化建设成果， 国土空间均衡发展亟待强化。 对策及建议 1.加强空间利用集约化 (1)调整产业用地空间布局 整合现有工业园区和开发区，优化产业用地空间布局，科学确定产业集聚区规模和 范围，促进园区向城镇集中，企业向园区集中。积极引导鞍山、抚顺、本溪的钢铁 产业基地向资源地集中布局，鼓励抚顺煤化工、石油化工产业立规模化集中加工区。 采取配套政策限制产业集聚区外的新增工矿用地的供应，同时建立园区产业准入制 度，不符合产业政策和园区发展定位的项目不得立项和入驻园区。中心城区实行 “退二进三”策略，尤其是辽阳等地，加快调整城区内产业结构，将城区内的重工 业逐步调整到远郊区，实现远郊产业集聚和规模化经营，加大产业投资强度，提高 产出投入比。 (2)促进低效产业转型升级

　　全面清理低效工业用地，建立健全工业用地退出机制。按照保证重点、区别对待、 有保有压的原则，对闲置土地进行收回和处置，并鼓励企业进行低效用地再开发， 支持企业提高开发强度和容积率，促进低效、低端产业用地逐步退出。探索新型产 业发展分类供地，优先保障先进装备制造业、战略性新兴产业、现代服务业发展用 地。鼓励主导产业园区增强自主创新能力，提升产业结构层次和竞争力，加强吸纳 产业转移容量，引导各类资金投向优势产业。同时，大力开展工矿废弃地复垦利用， 加大鞍山、抚顺、本溪、辽阳等地的采矿坑、尾矿库等工矿废弃地复垦，并将复垦 为耕地的规模等量置换为新增建设用地指标，优先调整到主导产业园区使用。 (3)积极开展乡村空间整治 以乡村建设空间减量化为目标，积极开展乡村空间整治，分类引导乡村聚落归并， 重点发展保留的中心村，稳妥撤并自然村，适时拆除空心村，逐步优化村庄用地布 局。实施乡村建设空间整治工程，加强散乱、闲置、废弃、低效利用的村庄综合整 治；加快城区周边的“城边村”、“空心村”改造，降低人均用地规模。鼓励农民 退宅还耕，维护和稳定农地承包经营权，完善失地农民保障机制，探索建立宅基地 使用权流转市场和退出机制。同时，科学编制村庄建设规划，严控乡村建设空间增 长。 2.促进区域发展协同化 (1)发挥中心城市扩散作用 强化沈阳中心城市功能，围绕沈阳核心区建设，健全以先进制造业、战略性新兴产 业、现代服务业为主的产业体系，提升要素集聚、科技创新、高端服务能力，逐步 将沈阳建设成为国家中心城市和国际化大都市。与此同时，发挥沈阳作为中心城市 的辐射带动作用，优化空间结构布局，提高产业发展辐射力，实现优势互补错位发 展。依托现有城镇的区位优势，不断增强沿沈阳、辽阳、鞍山纵向一级城镇发展轴 的辐射和带动能力，重点推进沈阳都市区、鞍辽都市区建设，强化沿沈抚、沈本、

　　沈辽的放射状二级城镇发展轴的连接功能，充分发挥城际连接带促进空间一体化发 展的重要作用。 (2)加快培育区域新增长极 在发挥沈阳中心城市扩散作用的同时，打造区域第二、三增长极，全面提升区域空 间利用质量。沈抚新区作为沈阳抚顺两市的重要连接带，已经列为全省实施区域发 展战略的重要地区，要稳步推进传统产业向中高端迈进，全力打造经济隆起带和黄 金连接带，力争成为区域发展的重要增长极。 (3)统筹国土空间协调利用 推进城乡建设空间、农业生产空间、自然生态空间协调发展。树立绿水青山就是金 山银山的发展理念，土地城镇化既要适度开发建设，提高城镇空间利用效率，又要 充分保障腹地“山水林田湖草”生命共同体的安全。重点加强沈阳、辽阳市区，抚 顺、岫岩、桓仁县城乡空间协调利用，全面提升空间利用质量。强化国土空间综合 管控，在探索“多规合一”的基础上，逐步建立建设与保护并行的空间规划体系和 管控规则，实现国土空间“一张蓝图”的全要素布局和综合管控。 3.提高城乡空间利用均衡化 (1)提高新城新区发展效率 严格规范新城新区建设，整合城镇发展空间，控制新城新区数量，提高新城新区发 展效率和质量。加强新城新区规划和用地管理，原则上不再增加新城新区，对不符 合城市总体规划的暂停建设。对符合规划已建成的新城新区，加快产业和人口导入， 吸纳过剩的房地产库存，完善公共服务设施建设，实现从粗放走向集约、从低效迈 向高效的发展转型。通过制定新城新区建设质量评价办法，建立新城新区发展年度 考核机制，规范、激励新城新区科学有序发展，拓展完善新城新区功能。 (2)全面落实农业人口转移 健全农业人口转移制度，按照《辽宁省人民政府关于推进户籍改革的意见》，放开

　　小城镇落户限制，逐步使符合条件的农业转移人口落户城镇。通过吸纳和转移人口， 不断提高人口密度，实现人口和土地供给同步协调增长。新增人口主要向大中城市 倾斜，县城主要向重点县城倾斜，小城镇重点吸纳农业转移人口。鼓励农民进城购 房，推动居住证持有人享有与当地户籍人口同等的住房保障权利，将符合条件的农 业转移人口纳入当地住房保障范围。 (3)促进土地城镇化方式转型 转变以侵占非建设空间为主导的土地城镇化方式，将乡村建设空间整治作为新增城 镇建设用地的主要来源，因地制宜探索就地城镇化、就近城镇化等新型土地城镇化 方式。从以土地城镇化为重心，转向与人口城镇化、经济城镇化、社会城镇化并行， 同步协调发展，其中需要尤为重视人地之间的匹配关系，坚持新型城镇化“以人为 本”的核心理念，既要实现城镇空间适度高效扩张，又要增强城镇空间舒适、便利、 安全、健康等方面的宜居性，同时尽量减少对城镇周边农业、生态环境的负面影响， 实现人地关系协调发展。 (4)促进城乡实现均衡发展 城乡统一规划、全盘考虑，兼顾公平与效率，使城乡在整体上实现和谐共进、均衡 发展。引导城区发展向农村推进，以本溪、抚顺为重点，逐步改善城市边缘区的发 展条件和空间面貌。通过新农村建设的各项工作，做大做强中小城镇，特别是小城 镇，使其成为承接城市影响、协调农村发展的有效集聚中心。同时，抓好农业产业 化，着力培植农民增收产业，以县域经济发展为引导，选择适合本地发展的特色农 业产业，从政策上、资金上等予以重点扶持。积极发展非农产业，通过农副产品深 加工和发展轻工业产业，提高经济效益，促进城乡良性互动、共同发展。

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