辽宁高法判例政府招商引资项目认定为违建被拆除政府应承担赔偿责任
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原标题：辽宁高法判例 政府招商引资项目认定为违建被拆除，政府应承担赔偿责任
【裁判要点】在打造良好营商环境的大背景之下，作为招商引资企业在政府及有关机关的审批下完成注册、投资、项目建设，有关机关已经收取税费，其虽未取得相关土地使用证，属于违建被查处，但一审法院未对上述情况进行综合考虑，判决赔偿评估价格10%的损失，将责任全部归于企业有失公允。
上诉人（一审原告）：沈阳望花汽配市场有限公司，住所地沈阳市东陵区。
法定代表人：黄文金，该公司经理。
委托诉讼代理人：齐峰，辽宁铭博律师事务所律师。
委托诉讼代理人：李佳宁，辽宁铭博律师事务所实习律师。
上诉人（一审被告）：沈阳市大东区人民政府，住所地沈阳市大东区津桥路20号。
法定代表人：李刚，该区政府区长。
委托诉讼代理人：刘璇，北京大成（沈阳）律师事务所律师。
委托诉讼代理人：刘俊廷，该单位工作人员。
一审第三人：沈阳市大东区前进街道办事处，住所地沈阳市大东区。
法定代表人：李凯，该街道办主任。
委托诉讼代理人：李杨，北京大成（沈阳）律师事务所律师。
委托诉讼代理人：郭长清，该单位工作人员。
沈阳望花汽配市场有限公司（以下简称“望花汽配”）诉沈阳市大东区人民政府（以下简称“大东区政府”）、一审第三人沈阳市大东区前进街道办事处（以下简称“前进街道办”）强制拆除行为违法并赔偿一案，双方均不服沈阳市中级人民法院（2018）辽01行初249号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭并对本案进行了公开审理，上诉人望花汽配的委托诉讼代理人齐峰、李佳宁，上诉人大东区政府的委托诉讼代理人刘璇、刘俊廷，一审第三人前进街道办的委托诉讼代理人李杨、郭长清到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。
一审法院经审理查明，2000年辽宁省政府作出了[2000]28号征地批复，批准征收31公顷土地为建设用地，作为东陵望花园区工业项目用地。2005年沈阳市政府作出沈政地征字（2005）0033号《关于沈阳市东陵区人民政府关于征用土地建望花工业园区的批复》将涉案土地作为望花工业园区的建设用地。2007年4月沈阳市政府作出第30号会议纪要，会议决定“望花汽车零部件为重点项目，……望花工业园区用地，由市规划区从现有商业储备用地中调出1万平方米作为望花汽配的产业用地”。2006年原告向前进街道办事处申请成立望花汽配市场，双方亦针对该市场签订了项目合作协议书，约定：“原告建设项目在2009年前开工建设，建设周期为2年。……街道办事处为项目建设、生产提供项目注册、立项等相关领办服务，配合乙方做好项目的基础设施施工建设等工作，并协助原告与省市区职能部门的沟通对接，帮助原告完成各项手续、要件的办理事宜。”2007年1月原告与沈阳望花实业有限公司签订联营协议。遂开始施工建设，原告望花汽配采用边施工边营业的方式，在2007年底基本上已经完工。遂开办沈阳望花汽配市场，该市场一直经营，该市场北区在2018年4月10日被强制拆除，建筑总面积为69706.1平方米。
经原告申请，该院委托评估，对涉案被拆除建筑的价值予以评估，辽宁华益房地产土地评估有限公司作出辽华益【ZF】房评字【2019】第129号房地产估价报告，评估总价值9140.18万元。其中对于超出该院委托评估的面积，该院予以剔除，故扣除评估价值18.14万元。
一审法院认为，被告大东区政府在强制拆除涉案建筑前，没有对原告望花汽配单独作出任何处罚决定，不符合强制拆除的法律要件，应确认违法。关于建筑赔偿问题，本案中原告被拆除的建筑不是建设在自己具有使用权的土地上，且没有相关审批手续，故不能认定原告的建筑具备合法权益，酌定按照被拆除建筑评估价值的约10%予以赔偿原告，被告应赔偿原告914万元。关于经营损失赔偿问题，原告的建筑本身没有相关登记，不具备合法权益，因经营的场所缺乏合法权益，故对于其所要求的经营损失亦不能予以支持。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项、《中华人民共和国国家赔偿法》第四条头部款第（四）项、第三十二条，判决：一、确认被告沈阳市大东区人民政府强制拆除原告沈阳望花汽配市场有限公司的建筑行为违法；二、被告沈阳市大东区人民政府赔偿原告沈阳望花汽配市场有限公司损失914万元；三、驳回原告沈阳望花汽配市场有限公司其他赔偿请求。上述款项被告于本判决生效后十日内一次性支付原告。本案诉讼费50元由被告负担。
沈阳市中级人民法院于2019年12月23日作出（2018）辽01行初249号行政裁定书，裁定：原行政判决书第八页头部行遗漏鉴定费负担项目，现更正为“评估费104，800元，由被告承担。（直接给付原告）”。
望花汽配上诉称，一、望花汽配市场是当时政府招商引资的项目，我方对于望花汽配市场中相关建筑和设施享有合法权益，我方没有相关审批手续，原因是政府不诚信，违反承诺，行政不作为。大东区政府在强制拆除时，显然没有考虑本案的特殊情况和政府先行不作为的情形，也没有考虑我方对政府信赖利益的期待等。二、关于赔偿金额的计算。此次强制拆除行为导致我方受到的损失包括房屋、构筑物以及经营损失。原审法院仅对其中的房屋部分委托评估。为减少重新委托的诉累，我方同意按照房屋评估价值上浮30%计算房屋、构筑物的损失金额，即11882.23万元（9140.18万元*130%),停产停业损失712.93万元（11882.23*6%),共计12595.16万元。关于房屋价值的确定，评估方式应当采取收益法而非成本法。且评估公司对于望花汽配市场13栋门市房（共计44675平方米）的评估价格过低。一审过程中法院委托评估仅针对其中的房屋部分，未考虑到构筑物及辅助设施部分及经营损失部分。三、原审判决中对于评估费的负担有遗漏，请求法院判令由大东区政府承担评估费用。综上，请求撤销一审判决，依法改判由大东区政府给付望花汽配实际损失12595.16万元（其中包括房屋损失、构筑物损失11882.23万元和停产停业损失712.93万元），本案的诉讼费用、评估费等相关费用由大东区政府承担。在庭审中，望花汽配补充诉讼请求：头部，主张利息损失。第二，望花汽配同意按照评估价格上浮30%计算构筑物的损失和停产停业损失。如果法院判决按照上浮30%进行赔偿，望花汽配可以放弃一审中评估的遗漏部分。
大东区政府答辩称，大东区政府不是本案的适格被告。望花汽配存在未办理相关规划审批手续建设违建的违法行为，大东执法局及前进街道依照法定程序对其进行强制拆除，不存在违法强拆的情形，故不存在赔偿的事项。关于望花汽配主张按照评估价格上浮30%没有事实和法律依据，因其存在违建行为，不应得到补偿或者赔偿。
大东区政府上诉称，头部，一审认定大东区政府是本案的适格被告属认定事实不清。拆除行为的实施主体是大东执法局及前进街道。第二，一审认定拆除违法没有依据。望花汽配的建筑物依据由沈阳市规划局大东分局确认为违建，且该建筑占用了大东区的农用地。大东执法局及前进街道按照法律规定，要求望花汽配15日内自行拆除，但望花汽配没有拆除，因此对其进行拆除符合法律规定。第三，一审法院酌定的赔偿价格证据不足。第四，一审法院的评估程序违法。综上，请求撤销一审判决，依法改判或发回重审。
望花汽配答辩称，一、大东区政府系本案适格被告。二、被诉强制拆除行为系违法行为，一审判决此节认定正确。三、大东区政府强制拆除案涉房屋应当给予望花汽配赔偿。综上，大东区政府提交的上诉理由不成立，请求法院按照望花汽配提交的上诉请求予以判决。
前进街道办答辩称，同意大东区政府的上诉意见及答辩意见。望花汽配不应当以政府信赖利益为由免除其办理相关手续的义务，涉案被拆除的建筑物没有任何审批手续，属于2018年3月2日沈阳市政府要求整治的违法建筑，故进行拆除符合法律规定，望花汽配主张的赔偿不符合国家赔偿法的相关规定，要求参照征收政策予以赔偿更是没有依据。
本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实基本一致。
本院另查明，望花汽配在一审时提交报纸三份，其中一份为2006年6月27日的沈阳日报，标题为“沈阳望花物流园引资达3000万美元”，内容为：“按照沈阳市商业网点“十一五”规划，从今年开始，沈阳市全面启动大型物流园区的培育建设。望花物流园是沈阳重点培育的四大物流园区之一。到目前为止，园区内已引入资金达3000多万美元。随着一批新项目的引进，一个现代化的以汽车及汽车配件为主的大型物流园区将在沈阳北部崛起……目前，包括汽车配件城、宝马汽车配件厂、造币厂等一大批项目已经开始投资建设”。欲证明望花汽配为招商引资项目。一份内容为“总投资8000万元的望花汽配商城已开工建设，计划规模10万平方米，一期有汽车销售区、汽车配件销售区、轮胎销售区……”一份为2007年7月16日的沈阳日报，标题为“沈阳望花汽车产业园产能再扩三倍”。
本院认为，关于强制拆除行为的问题。大东区政府在强制拆除涉案建筑前，没有对望花汽配作出处罚决定，不符合强制拆除的法律要件，一审法院确认强制拆除行为违法并无不当。关于赔偿的问题。望花汽配为大东区政府的招商引资项目，其于2006年向前进街道办事处申请成立望花汽配市场，双方亦针对该市场签订了项目合作协议书，2007年1月，望花汽配与沈阳望花实业有限公司签订联营协议。望花汽配采取边施工边营业的方式，在2007年底工程基本完工。望花汽配于2006年办理营业执照，开办沈阳望花汽配市场，至被强制拆除时该市场一直经营。望花汽配虽未办理合法的规划审批手续，但望花汽配与前进街道办签订的项目合作协议书中约定，前进街道办应协助望花汽配与省市区职能部门的沟通对接，帮助望花汽配手续、要件的办理事宜。前进街道办是否按照协议书履行其应尽义务，一审法院应予查清。在打造良好营商环境的大背景之下，望花汽配作为招商引资企业，在大东区政府及有关机关的审批下完成注册、投资、项目建设，有关机关已经收取税费，其虽未取得相关土地使用证，但一审法院未对上述情况进行综合考虑，判决赔偿评估价格10%的损失，将责任全部归于望花汽配有失公允。望花汽配相邻地块于2011年进行征收，根据上诉人自述，与望花汽配相同情况的地上物补偿标准为2621元/平方米，一审法院亦应对此一并查清。
综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条头部款第三项之规定，裁定如下：
一、撤销沈阳市中级人民法院（2018）辽01行初249号行政判决；
二、发回沈阳市中级人民法院重审。
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