于洪：沈阳经济区统筹城乡发展示范区
发稿时间：2013-11-10 10:21:00 作者：《改革内参》记者贾存斗 潘治宏 王屹 阎启军
2010年4月，沈阳经济区新型工业化综合配套改革试验区成为国家战略，“着力推进统筹城乡改革，实现以工促农、工业化与农业现代化、城镇化相互促进”是十项改革之一。2011年6月，沈阳市于洪区成为沈阳经济区统筹城乡发展综合配套改革示范区。两年多来，于洪区“以产业化、城市化、生态化推进统筹城乡发展”，进行了一系列综合配套改革：推行“产城互动”发展模式，实现工业化城市化互相促进；建设“于洪新居”，实现农民向市民转变；发展集体经济，探索城乡统筹发展新模式；治理蒲河，以生态建设为突破口促进城乡统筹发展等。“产城互动”：工业化城市化互相促进于洪区同步推动工业化、城市化建设，形成了城乡协调统一、互相促进的“产城互动”发展模式。四种模式：产业助推城市化一、城区：商贸服务业和城市建设互动发展。于洪区对城区内的城中村进行整体改造，规划建设现代商贸服务业集聚区。依托商贸项目建设，实施保障性住房和商业地产项目同步开发，实现本地农民集中居住，吸纳承接城市人口转移。二、近郊地区：工业园区和工业城镇互动发展。此种模式以沈阳国际特种机床装备城（简称：机床城）的建设蕞为典型。沈阳市素有“中国机床之乡”之称。沈阳机床集团为全国机床行业领军型企业，以通用机床研发、生产为主。同时，沈阳市还有特种专用数控机床与零部件企业近百家，存在着布局分散、互动性低、研发能力不足等问题，市场整合迫切，企业需求强烈。因此，沈阳市有关企业与科研机构联合，组建市场化运营平台，在于洪区东民村建设沈阳国际特种机床装备城。机床城引入机床整机、辅机及功能配件生产企业90家，成为国家特种机床高新技术产业化基地和辽宁省新型工业化示范基地。机床城采用“组合地产”模式建设，同步建设东民工业小镇，建设集中居住区，并发展为产业园区配套服务的住宅开发、商贸金融、科技研发、商务会展等产业，实现了新型工业化与城镇化融合发展。三、中郊地区：市场物流园区和新城建设互动发展。于洪区在中郊地区建设占地60平方公里、就业容量30万人的沈阳国际物流港。在物流港中心地区规划建设占地29.9平方公里的新城核心区，集中安置周边搬迁村民，还发展为沈阳国际物流港配套服务的生活居住、商业金融、电子交易平台、总部经济等产业。四、远郊地区：现代农业园区和新市镇互动发展。于洪区在远郊地区规划建设200平方公里的国家现代农业示范区，通过土地流转，促进农业用地集约使用，发展集约化、规模化现代都市农业。同时，开展村屯撤并及村屯建设用地“增减挂钩”，规划建设蒲河温泉、光辉、九龙河三个新市镇，促进农村居民向新市镇集中居住，享受城镇设施配套、公共服务和生活条件。机床城：城镇化“市场版本”沈阳国际特种机床装备城是于洪区与沈阳市科技局共同规划设计，采取“政府主导、企业经营、综合开发”的运营方式，实行地产组合开发，产城良性互动，依托一个产业建成的一座新城，构成了让城镇具备雄厚的产业基础和持续的发展动力，让农民成为有稳定收入的产业工人这样一种富有于洪特色城镇化的全新模式。政府主导是由于洪区政府负责园区规划，提供政策支持，并和机床城投资企业共同开展招商引资，全程介入，保证机床城主导产业发展方向。同时，联合中国科学院计算所、东北大学等几十家科研机构共同组建于洪装备零部件及特种机床公共服务平台，为机床城企业提供研发设计、产品检测、人才培训、两化融合等综合服务，促进机床城加快发展、增强实力。企业经营是由投资商对机床城进行企业化经营，政府不再参与管理，由投资企业按照市场规律负责机床城开发建设、人才引进和日常经营。综合开发是采取了“组合地产”的开发模式，引进沈阳中港地产有限公司投资170亿元综合开发工业地产和商业地产建设机床城。在工业产业发展上，建设160万平方米标准化厂房，引进特种数控机床及功能部件生产企业300家，经营型企业1000家，服务型企业100家，打造千亿元产业集群。在城镇建设上，按照新型工业化与城市化融合发展的理念，机床城对其所在的东民村地区实施整体开发改造，建设机床城商贸生活配套区，集中安置被动迁居民，对本地村民有就业愿望和就业能力的全部纳入机床城就业，机床城公共服务设施全部达到城市标准，促进村民市民化、村屯城市化。真正以综合开发的形式实现新型工业化对城市化的拉动、城市化对新型工业化的促进，建成工业新城。产城互动五大意义“产城互动”发展模式对推进新型工业化、新型城镇化建设，统筹城乡发展意义重大。一、推进农村城镇化建设：依托产业园区为城镇建设提供经济支撑，创造就业机会，吸引居民向城镇集中。二、解决大城市病：围绕中心城市形成若干卫星城镇，避免人口大量向中心城市集中而带来的就业、居住、交通、公共服务等城市问题。三、推进产业集群化：1、促进优势项目进入园区建设，形成产业集群；2、新型城镇有针对性地发展为产业园区提供就近配套服务的商贸居住、科研金融、文教卫生等相关产业，增强园区对企业的吸纳承载能力。四、推进农民就地市民化：1、农民成为产业工人后就近向城镇集中居住，避免“背井离乡”式就业；2、对农村撤并建社区，实行城市化社会管理。五、集约开发利用土地。“产城互动”实现了土地科学利用，建设用地向新城、新市镇和产业园区集中，项目向园区集中，农业向规模经营集中。“于洪新居”：农民真正变市民“于洪新居-回迁房项目”是于洪区推进新城镇建设的重要工程，是撤村建社区和农民变市民的重要载体。“于洪新居”统一规划设计，统一招标施工，对农民统一回迁安置。重要的是，于洪区完善建立了新居农民的就业、收入、保障体系，保护农民权益，让农民的身份属性实现了实质性转变。新居配套“城市化”于洪新居完全按照城市化标准建设，使新居与城市享有同等的公共服务硬件平台。比如，与“于洪新居”项目建设同步，按照“八通十有”标准（八通即路网、供水、排水、供电、供暖、煤气、公交、通讯；十有即有居民文化活动中心、商超配套、就业服务站、卫生服务站、中小学校、幼儿园、社区服务中心、警务室、健身广场、社区物业）推进配套公共服务设施建设，形成“于洪新居”十五分钟生活圈。所有“于洪新居”项目全部实现了有居民活动中心、就业服务站、卫生服务站、中小学校、幼儿园等设施。在“于洪新居”硬件设施建设标准与城市实现并轨对接的同时，新居实现了标准化、规范化的物业管理。另外，考虑农民的生活习惯和接受程度，对每个“于洪新居”均出台优惠入住政策，以蒲河湾社区为例，回迁居民享受免除2年取暖费、3年物业费、5年电梯费的待遇。据了解，于洪新居项目共15项，总用地面积160余万平米，总建筑面积300余万平米，涉及八个街道30余村、38000余户居民回迁。目前已开工项目10项，开工面积203万平米，可解决25000余户居民回迁。回迁居民保障完备化61岁的于洪区杨士街道大堡村村民孟淑春，一家四口人，原来房子66平米，现在政府按照1：1补偿标准给她家在惠泽园社区分了回迁房。惠泽园社区是商品房，每平米市价5000元。孟淑春通过房子置换实现了33万元的财产性收入。另外，她家宅基地获得补偿2万多元，三亩农田获得补偿51万元。另外，她与丈夫办了退休、社保，每月有1160元的退休收入。杨士街道负责人对《改革内参》调研组表示，“惠泽园社区安置了三个村的回迁户与几个单位的职工，共1757户居民。现在于洪区无论城中村，还是郊区的农村居民，都希望统筹城乡发展改革的步子更快一点”。于洪区区委负责人表示，与传统居民回迁安置小区蕞大的区别在于，“于洪新居”实现了几个保障：一、产权保障。“于洪新居”均为商品房住宅，可在房产市场自由交易。于洪区农村房屋拆迁货币安置标准为1781元/平方米，而“于洪新居”建设成本平均3500元/平方米，农民置换新居的过程是获得财产性收入的过程。二、就业保障。进入“于洪新居”的农民，享受城镇居民待遇，发放失业登记证，免费提供“职业院校+企业+农村劳动力”订单式就业培训服务。对新引进产业项目，于洪区明确吸纳新居居民的就业数量及待遇标准，并将落实情况与招商优惠政策挂钩，实现被征地农民全部就业。十八岁的刘星驰是东民村村民，他希望通过免费培训在机床城就业，实现月薪3000-4000元的梦想。三、收入保障：一是土地租金收入。新居居民将承包地流转给经营大户、专业合作社获取租金。目前于洪区土地流转租金可以达到每亩800－1000元；二是房产租金收入。按现行政策，有的新居居民可得到两处以上的商品住宅，除满足自家居住外，剩余住宅可获取房产租金；三是薪金收入。新居居民进入产业园区等单位就业，获取工资性收入；四是股金收入。进入新居的农民作为集体经济股份合作制公司的股东，可获取集体收益股金分红。四、社会保障。按照政府、集体、个人3：4：3的比例，为进入新居的农民缴纳城镇居民养老及医疗保险，实现城乡居民保险保障待遇城乡并轨。农村产权制度改革：集体经济促进统筹城乡发展近年来，于洪区发展集体经济，通过集体经济组织融合发展促进城乡统筹发展。农村产权制度改革推动集体经济发展一、进行农村产权制度改革。于洪区已完成土地确权30万亩，实现承包经营权流转10万亩，成为辽宁省首家农村土地承包经营权流转综合运营试点单位。二、推进农村集体资产资本化。于洪区以村为单位进行农村股份合作制改革，将集体土地、房屋、设施等资产所有权及使用权确权、颁证，采取土地量化、资产量化、现金入股和社区股份四种形式，建立村级股份合作经营公司。村级股份制公司按51：49的比例预留集体资产，并向村民股东分配股权。目前，于洪区已有33个村完成股份制改造，此举使农民由农业生产者转变为投资者。三、拓展农村集体资产投资渠道。一是投资产业发展。沙河子村和陆家村利用置换的土地发展现代农业，建立食品加工产业集群，产品出口国外，每年获得外汇收入1000多万美元；东民村的沈阳东盛实业股份有限公司投资6000多万元购买机床城综合服务楼，年获益1000万元。此外，投资2.8亿元建设“两化”智源产业带，全部出售可获益4.2亿元。二是投资收益性基金。通过设立发展基金，参与新城新市镇开发建设。东民村沈阳东盛实业股份有限公司参与新城新市镇开发建设，在集中居住区配套建设商品房和商业设施出租、出售。三是投资固定资产。主要投资于商业网点、农贸市场等。比如，大韩村天普集团引进多家开发集团，建设460万平方米的生活区，2.8万平方米的综合超市。集体经济促进城乡统筹发展的几种模式于洪区集体经济促进城乡统筹发展主要有三种模式：一、集体村：依靠自身资源优势模式。集体村有村民557户，1743人，地处蒲河下游，区位优越，温泉资源丰富。集体村被于洪区作为统筹城乡发展综改配套改革试点村。目前，已成立了综改工作领导机构，编制了发展规划。未来的集体村规划为回迁居住区、温泉度假产业区和现代农业区三个区域。回迁居住区占地240亩，建设住宅2300余套，安置集体村和高台村村民集中居住。温泉度假产业区占地1000亩，发展温泉旅游地产。现代农业区占地5000亩，发展现代都市农业。需要说明，集体村的综改工作政府起规划引导作用，而产业发展、居民安置等完全是市场力量起主导作用。二、小韩村+双树子村：远近郊村合作发展模式。于洪区北陵街道小韩村地处沈阳市近郊，集体土地完全被征用。2009年，小韩村带着2亿多元资金到地处远郊的光辉街道双树子村流转土地400亩，组建合作社，发展温泉会所和蔬菜工厂。几年过去，小韩村取得了成功：一、双树子村及周边相邻的达连、解放、周家、新安、新义等村的青年农民在小韩村温泉会所和蔬菜工厂就业，月工资2000余元。小韩村的到来，解决了光辉街道的就业问题。三、小韩村拉动了光辉街道地区第三产业的发展，促进了当地经济发展。四、小韩村蔬菜工厂生产的高附加值蔬菜供应国内城市超市，出口韩国等国家，使小韩村的农业产业融入国际市场。于洪区发改局负责人对《改革内参》调研组介绍，未来小韩村要流转双树村剩余土地及周围几个村庄的土地，集中安置村民，建设高效农业产业基地，通过农业产业发展促进当地农村就地城镇化。五、科工贸+陆家村：公司“合并”后进村模式。北陵街道近郊沙河子村整体动迁改造后，利用村土地补偿款和村集体资产进行资本多元化投资，成立北方科工贸公司（简称：科工贸）。2006年，科工贸对平罗街道经济欠发达的陆家村“并入”，进行沈阳陆家高新技术农业园区的规划和建设。2006年-2010年，科工贸引进外资，在陆家村投资5亿元陆续建成沈阳环际精品蔬菜浮板菜项目、沈阳德丰蔬菜食用菌项目、九龙河休闲观光体验基地等项目。目前，由于科工贸的“并入”，陆家村村民已基本实现“市民化”：1、撤销陆家村村委会，进行社区管理。2、陆家村村民办理退休，享受科工贸公司退休人员同等福利待遇。3、陆家村民参加了合作医疗，解决看病难题。4、对陆家村村民安排就业，月收入2000元左右。5、对陆家村农民承包地旱田每亩每年补偿350元、水田550元，保障农民土地收入；6、建设住宅楼，改变村容村貌，使陆家村成为农村城镇化、农民市民化、农业机械化的新城镇。到2015年，陆家村将建成辽宁省蕞大的工厂化农业生产基地，将成为于洪区统筹城乡发展的示范村。蒲河治理：生态建设促进统筹城乡发展于洪区将生态治理当做了促进城乡统筹发展的突破口：转变发展方式，按功能区布置产业布局，发展新型工业化产业，促进新型城镇化发展，实现了环境生态化、产业现代化、农村城镇化、农民市民化的“四化合一”。比如，蒲河原是沈阳市一条污染严重的河流。2010年，于洪区按照“生态之河、景观之河、城市之河、产业之河”的定位，投入25亿元，完成蒲河于洪段全线公里的综合整治。改造后的蒲河生态廊道绿树成荫、水面宽阔、设施齐全。同时，于洪区在蒲河生态经济带于洪段规划布局了“一带、三城、三市镇”：“一带”：蒲河文化休闲产业带。以蒲河生态廊道为主轴，与“三城”、“三市镇”连接融合，依托生态环境资源，发展文化产业、休闲产业、旅游产业，建设生态文化产业集聚带。“三城”：永安新城、丁香湖新城、平罗湾新城。永安新城总规划面积149平方公里，人口50万人，重点发展装备制造、商贸物流、商业市场，目标是建设国际商贸物流港和国家级装备制造配套产业基地，生态宜居的沈阳经济区现代化示范新城。平罗湾新城规划面积43.3平方公里，人口35万人，目标是建设集现代服务业、新兴产业、生态宜居为一体的滨河生态新城。丁香湖新城规划面积32.5平方公里，人口20万人，重点发展商业商务、会议会展、总部基地、休闲娱乐、高端居住５个主导产业，目标是建设成为沈阳市西北区域的商业中心、休闲娱乐中心、高端居住中心。“三市镇”：蒲河温泉新市镇、光辉新市镇、九龙河新市镇。蒲河温泉新市镇规划面积9.8平方公里，人口5万人，重点发展温泉旅游和观光农业。九龙河新市镇规划面积5.3平方公里，人口3万人，总体定位为高效农业、绿色小镇，重点发展休闲居住、工厂化农业、体验农业，建设国家级工厂化农业示范基地。光辉新市镇规划面积4.3平方公里，人口3万人，总体定位为都市农业，建设国家级现代农业示范区。如今，由于治理蒲河而崛起的蒲河生态经济带已成为于洪区新城市建设带和产业发展带，成为沈阳市投资焦点地区。结语：对于洪区改革实践的看法《改革内参》调研组认为，于洪区改革实践的意义在于：一、为沈阳经济区新型工业化发展，统筹城乡发展提供了示范；二、探索出了破解大城市近郊区城乡“二元”结构矛盾的新模式。于洪区改革实践具有以下几个特点：一、得到了民众支持。平罗村三村位于蒲河岸边，基础设施很差，村中道路是土路，下雨下雪天，难以出入。平罗三村村民许素凡女士对《改革内参》调研组表示，集中安置后，农民就近就业，不仅会住上楼房，居住条件得到改善，占用农民的承包地、宅基地会得到高额补偿，医保、社保会得到保障。据《改革内参》调研组对于洪区的广泛随机调查，于洪区民众普遍对统筹城乡发展改革表示支持。二、“产城互动”发展模式把握住了新型城镇化的关键，就是城市化与产业化的关系。产业化是城市化的依托，城市化是产业化的支撑，这是我国城镇化发展可以广泛推广的重要经验；三、“于洪新居”模式是李克强总理“新型城镇化的核心是人的城镇化”论断的成功实践。《改革内参》调研组认为，“于洪新居”值得推广的经验是，政府在新型城镇化过程中，应蕞大化保障农民利益，让农村的城镇化建立在产业的可持续发展之上，建立在各级政府通过城镇化让利于民的施政理念之上。四、于洪区让集体经济成为统筹城乡发展的重要力量，成为政府推动统筹城乡发展的帮手，也是其他地区可以借鉴的经验。另外，于洪区还采取了“经济区”管理体制。于洪区建立“两级两制”的分级管理模式，区级以行政区体制为核心，辅助以经济区体制，即：将新城管委会、街道整合为若干经济功能区，适应统筹城乡发展要求。街道注重社会管理和公共服务。经济区管委会注重区域建设，全面促进产业发展。经过改革，部门职能科室、政府公职人员大大减少。可以说，经过两年多的实践，于洪区的统筹城乡发展改革成效显著，老百姓普遍满意，在一系列机制体制创新方面取得了突破。但是，《改革内参》调研组认为，目前，于洪区的城乡统筹发展综合配套改革已进入全面攻坚阶段，进入了 “深水区”，改革难度日益加大。因为于洪区的改革有很强的系统性，很多因为改革深入而暴露出的困难与问题已经成为于洪区未来实践的瓶颈与掣肘之力，单靠于洪区自身的力量已经很难跨越，需要更高层面的政策倾斜与全方位支持。比如，于洪区享受的市级管理权限尚未完全落实到位，这就可能影响到统筹发展的方方面面。这会影响于洪区重点领域的改革难以实质性突破，造成区里的各部门都想搞改革都想出成效，导致本就有限的改革资源和力量被分散，造成工作普遍有小成绩，重点改革进展慢的局面。再比如，于洪区承担的是国家综合配套改革试验区示范区的重任，是实现国家战略的先行先试单位，于洪区的城乡统筹发展改革在基础设施和公共服务方面需要大量的资金投入。目前看来，通过于洪区自身的融资平台解决资金巨大缺口问题尚有很大的差距。这也需要国家层面、辽宁省层面给予支持与扶持。如何解决这个问题呢？《改革内参》调研组的建议是，可以通过辽宁省、沈阳市给予于洪区县级财税分成体制，给予基础设施建设项目财政补贴和贷款贴息，将于洪区的重大基础设施项目优先列入省、市年度投资计划等手段解决。（本文借鉴了辽宁省发改委副主任、沈阳经济区工作领导小组办公室主任刘始杰、沈阳市发改委总经济师刘伟奇、沈阳市于洪区区委书记戴贺臣的部分观点）
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